O Tribunal de Contas da União (TCU), no exercício de sua missão institucional, procura imprimir em suas decisões o ideal de justiça. A busca desse imperativo é instrumentalizada por diversos institutos processuais que visam assegurar o respeito às garantias constitucionais da ampla defesa e do contraditório, permitindo a todos os que se relacionam com o Tribunal a oportunidade de expor seus argumentos, que serão considerados ao longo da instrução do processo.
Encerrada a instrução e proferida a decisão de mérito, o sistema recursal vigente no processo de controle externo possibilita, ainda, o pedido de novo exame da causa, dando seguimento a um diálogo que tem por fim último o aprimoramento das decisões proferidas.
A consolidação de normas e entendimentos do TCU sobre a interposição e apreciação de recursos – objetivo deste Manual – busca oferecer informações úteis para viabilizar esse direito a um novo julgamento.
Com as alterações normativas e as mudanças organizacionais ocorridas no Tribunal desde a primeira edição do Manual de Recursos, em 1998, observou-se a necessidade de atualizá-lo. Espera-se que esta nova edição seja uma importante ferramenta para uso no dia a dia.
1.1 O Recurso como Meio Típico de Impugnação das decisões
Os sistemas processuais democráticos disponibilizam mecanismos para que todo aquele que seja afetado por uma decisão possa impugná-la, buscando um segundo exame da causa.
No processo civil, uma decisão judicial pode ser reavaliada por vários meios. Além dos recursos, há instrumentos como ações autônomas de impugnação (tal como o mandado de segurança e a ação rescisória), incidentes processuais, entre outros mecanismos de que se pode valer o interessado para buscar a modificação ou a anulação do ato decisório que lhe foi desfavorável.
No processo de controle externo perante o TCU, regido pela Lei 8.443/1992, o recurso é o meio típico de impugnação das deliberações. Para isso, referida lei prevê diferentes tipos de recursos, aplicáveis segundo a natureza do processo, o tipo de vício ou mesmo a natureza da decisão questionada, como será examinado oportunamente.
O Regimento Interno do TCU ainda prevê alguns procedimentos que guardam semelhanças com os recursos, mas que não apresentam essa natureza nem podem ser provocados diretamente pelos responsáveis.
O incidente de uniformização de jurisprudência (art. 91 do RI/TCU), por exemplo, busca dirimir divergências entre deliberações anteriores do Tribunal, especialmente no que se refere à interpretação da norma jurídica em debate. O processo que está em julgamento fica suspenso até que o Plenário do Tribunal decida a questão em abstrato. Depois de dada a solução em tese pelo Plenário, o processo retoma seu andamento, para que o caso concreto seja decidido. Esse incidente pode ser suscitado apenas por ministro, ministro substituto ou representante do Ministério Público junto ao Tribunal.
Do mesmo modo, as decisões relativas ao registro de atos de admissão ou de concessão de aposentadorias, reformas e pensões podem ser revistos de ofício pelo Tribunal (art. 260, § 2°, do RI/TCU), se após o registro for detectada ilegalidade no ato. Essa revisão, igualmente, não tem natureza recursal.
Além disso, nem toda petição apresentada após a prolação da deliberação se caracteriza como recurso. Pedidos como parcelamento de multa, prorrogação de prazo para interposição de recurso, prorrogação de prazo para cumprimento de decisão, prestação de informações, solicitação de esclarecimentos, entre outros, não se caracterizam como recursos e não são instrumentos hábeis para impugnar a decisão a que se referem.
1.2 Erros e Meios de Correção das Decisões
Quem recorre contra uma decisão aponta a existência de determinado tipo de erro e pede uma específica forma de correção. Esses aspectos estão interligados, sendo útil conhecer a terminologia empregada, de uso recorrente na prática processual. Essencialmente, há dois tipos de erro que podem afetar ou a validade ou a justiça de uma decisão:
- erro de julgamento (error in judicando): é o equívoco resultante da má apreciação dos fatos da causa ou da aplicação errônea de norma jurídica a esses fatos, o que acarreta, em consequência, a produção de uma decisão injusta. Imagine-se, por exemplo, a condenação ao ressarcimento integral da quantia repassada mediante convênio, sem se descontar os valores que já haviam sido restituídos ao órgão concedente dos recursos, ou a aplicação de multa por violação a uma norma, sem se perceber que, para a hipótese, havia uma exceção que autorizava a conduta.
- Erro de procedimento (error in procedendo): o equívoco recai sobre a inobservância ou a aplicação indevida de formalidades processuais, acarretando prejuízo à parte, ao erário ou ao regular desenvolvimento do processo. Nesse caso, fica comprometida a própria validade do ato impugnado. É o exemplo da falta ou irregularidade da citação, fazendo com que o processo erroneamente se desenvolva à revelia do responsável.
A correção desses tipos de erro pode resultar em uma das seguintes medidas:
- a anulação da decisão impugnada, se houve erro de procedimento: a decisão recorrida é invalidada, tornando-se sem efeito. O processo deve, então, retornar ao relator inicial, para que a falha encontrada seja corrigida e se prolate nova deliberação.
- a reforma da decisão, se houve erro de julgamento: nessa hipótese, ocorre a substituição da decisão anterior por uma nova, com conteúdo adequado aos fatos e ao direito aplicável ao caso concreto.
Há, por fim, uma terceira categoria de erro e de providência corretiva: quando se detecta omissão, obscuridade ou contradição na decisão impugnada, o recurso é interposto visando-se, de imediato, não a anulação ou a reforma do ato impugnado, mas sim sua integração, com vistas a torná-lo claro, completo e coerente.
O direito de recorrer é condicionado à observância de requisitos sem os quais não se pode apreciar o conteúdo da impugnação. É essencial que o recorrente observe, portanto, aspectos como o tipo de recurso a utilizar, o prazo para apresentá-lo, em que situações não pode recorrer, entre outros aspectos relevantes para que a impugnação seja recebida e examinada pelo Tribunal.
(Lei 8.443/1992, arts. 32-35 e RI/TCU, arts. 282, 285, 287, 288)
A faculdade conferida a determinada pessoa para interpor recursos é denominada de legitimidade recursal. Varia conforme o tipo de recurso, mas, como regra, podem ser interpostos pelo responsável, pelo interessado e pelo Ministério Público junto ao TCU.
Responsável: é aquele que figura no processo em razão da utilização, arrecadação, guarda, gerenciamento ou administração de dinheiros, bens ou valores públicos, ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. Também é considerado responsável aquele que tenha dado causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao Erário.
Interessado: é aquele que, embora não se enquadre no conceito de responsável, é titular de direito que pode vir a ser afetado pela decisão do processo. Para tanto, deverá ter reconhecida, pelo relator ou pelo Tribunal, razão legítima para intervir na causa. Na fase recursal, o interessado habilitado em etapa anterior deve novamente demonstrar a sua razão legítima para intervir na causa a partir da decisão prolatada.
Sucessores dos responsáveis: também podem interpor recursos. Embora apenas os dispositivos legais relacionados ao recurso de revisão prevejam expressamente essa possibilidade, ela decorre, quanto às demais espécies recursais, do disposto no art. 1.055 do Código de Processo Civil, aplicável subsidiariamente aos processos de controle externo (Súmula 103 do TCU).
Representação por advogado: para interpor recursos no TCU não é necessário que a parte ou o interessado esteja representado por advogado. Se desejar, pode constituir representante, que não precisa ser advogado. Em qualquer caso, a juntada aos autos do instrumento de mandato é essencial para a atuação do procurador. A ausência do instrumento de mandato constitui vício na representação da parte e os atos praticados pelo procurador não habilitado poderão ser considerados inexistentes.
2.2 Contra que decisão se pode recorrer
(Lei 8.443/1992, arts. 32 e 48 e RI/TCU, arts. 278, 279, 285-289)
A possibilidade de interpor recurso não se estende a todos os atos processuais realizados pelo relator ou pelo Tribunal. Ao contrário, fica condicionada a certos requisitos, notadamente o cabimento (previsão em lei de que cabe recurso contra o ato) e o interesse em recorrer (que revela a necessidade, em concreto, da interposição do recurso). A falta de qualquer desses requisitos acarreta o “não conhecimento” do recurso interposto.
Cabimento: a possibilidade de recorrer resulta da combinação de dois aspectos: a recorribilidade, que é a previsão, nas normas processuais, de que cabe recurso contra o ato que se queira impugnar; e a adequação, no sentido de que o recurso a ser utilizado deve ser o previsto para aquele tipo específico de ato ou vício processual.
A adequação será tratada no próximo tópico. Quanto à recorribilidade, é possível afirmar que, como regra, cabem recursos contra despachos decisórios do relator e acórdãos do Tribunal que veiculam decisões de mérito ou adotem medidas cautelares. E não cabem recursos contra os despachos de mero expediente ou os acórdãos que não decidem o mérito, ou aqueles que rejeitam as alegações de defesa do responsável, postergando o julgamento do mérito para uma fase subsequente. Dada a relevante implicação prática desses conceitos, é oportuno distingui-los:
- Decisões de mérito: a) nos processos de prestação e de tomada de contas, decisão de mérito é a que julga as contas regulares, regulares com ressalva ou irregulares. b) nos processos de atos sujeitos a registro (admissões, aposentadorias, reformas e pensões), a decisão de mérito é a que julga o ato legal ou ilegal, determinando o seu registro ou não. c) nos processos de fiscalização (auditorias, inspeções, levantamentos, acompanhamentos), tal decisão é a que aprecia, conclusivamente, os respectivos relatórios, podendo também incluir determinações de cunho meritório.
- Despachos decisórios: a expressão é utilizada nas normas processuais do Tribunal para referir-se às decisões adotadas monocraticamente por ministro ou ministro substituto e que contenham medidas para além do mero impulso processual. Veiculam, por exemplo, providências como o não conhecimento de recurso ou a adoção de medida cautelar.
- Decisões de mero expediente: são as adotadas pelo relator (por despacho) ou pelo Tribunal (por acórdão) dispondo sobre o andamento do processo, impulsionando-o em sua trajetória normal rumo à decisão definitiva ou à sua extinção sem julgamento de mérito, sem causar prejuízos a direito ou interesse das partes. Também é possível enquadrar nesse conceito, para fins de serem tidas como irrecorríveis, as decisões que rejeitam as alegações de defesa e fixam novo prazo para recolhimento do débito, que convertem processo em tomada de contas especial ou determinam sua instauração, que determinam a realização de citação, audiência, diligência ou fiscalização ou, ainda, que determinam outras diligências necessárias ao saneamento dos autos.
Na hipótese de decisões que rejeitam alegações de defesa e fixam novo prazo para pagamento do débito, assim como as que determinam audiências e citações, se a parte intentar o recurso ele não será conhecido e a documentação encaminhada poderá ser aproveitada como elementos adicionais de defesa, sempre que o estágio do processo ainda viabilizar tal exame.
Quanto a decisões proferidas em resposta a consulta, prevalece o entendimento de que não são recorríveis.
Interesse recursal: não basta, porém, a previsão genérica de recurso contra determinada espécie de decisão. Para que seja recorrível, é necessário que a deliberação contestada tenha causado dano efetivo ao recorrente, ou seja, que tenha havido sucumbência.
A noção de sucumbência traduz a ideia de utilidade e necessidade do recurso. Há interesse recursal quando, do ponto de vista prático, a modificação da decisão pode proporcionar ao recorrente uma vantagem (utilidade) que restará inviabilizada se a decisão permanecer como se encontra (necessidade).
Em suma, para ser viável, deve-se demonstrar que, pelo menos em tese, a decisão impugnada tenha acarretado ao recorrente uma situação de desvantagem, que se espera seja revertida com o recurso, a exemplo da exclusão de uma condenação em débito, da eliminação ou redução de penalidade aplicada, da supressão de determinada conduta imposta pela decisão, da permissão para prática de algum ato que foi vedado. O recurso não pode ser utilizado como veículo de mero inconformismo com eventuais fundamentos da decisão.
O Tribunal tem entendimento firmado quanto a não haver sucumbência e, portanto, não ser viável recurso contra decisão que veicula recomendações e alertas ou que dá mera ciência de irregularidades, porquanto não causam danos à esfera jurídica dos interessados e responsáveis.
Também não é cabível recurso contra deliberação proferida em sede de monitoramento de acórdão do Tribunal em que não tenham sido rediscutidas questões de mérito, nem imposto nova sanção ao responsável.
Há casos, ainda, que a decisão afeta expectativas, mas não interesses juridicamente protegidos de terceiros, razão por que também não cabe recurso. É a hipótese, por exemplo, da proibição de prorrogação contratual, já que o contratado não possui direito à renovação do contrato, matéria que está sujeita à discricionariedade da Administração.
A exceção ao requisito da sucumbência encontra-se apenas no caso particular dos embargos de declaração, exatamente porque não é um recurso que visa à reforma ou a anulação do julgado, mas a seu aperfeiçoamento, para torná-lo claro (sem obscuridades), completo (sem omissões) e coerente (sem contradições).
(Lei 8.443/1992, arts. 31-35 e RI/TCU, arts. 277-289)
Para o recebimento e processamento do recurso também é necessário que se observe a adequação do recurso, ou seja, a correlação existente entre o ato recorrível e o tipo de recurso previsto para impugná-lo.
As normas que regulamentam o processo do TCU preveem cinco diferentes espécies de recursos, cada uma com sua hipótese específica de aplicação, apontada na tabela abaixo.
Como se observa pelos dados tabelados, a espécie recursal adequada é determinada tanto pelo tipo de atividade de controle (processos de contas ou de fiscalização) quanto pela natureza da decisão impugnada (despacho decisório ou acórdão) ou, ainda, pelo tipo de vício existente (erro de procedimento e erro de julgamento versus omissão, obscuridade ou contradição). Um exame mais detido de cada espécie recursal será efetuado no Capítulo 3.
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Espécie de recurso |
Hipótese de cabimento |
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Agravo |
Despacho decisório e decisão que adota medida cautelar, independentemente do tipo de processo. |
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Embargos de Declaração |
Decisão que contenha obscuridade, omissão ou contradição, independentemente do tipo de processo. |
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Recurso de reconsideração |
Decisão definitiva em processo de prestação ou tomada contas, inclusive especial. |
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Pedido de Reexame |
Decisão de mérito em processo de ato sujeito a registro e de fiscalização de atos e contratos. |
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Recurso de Revisão |
Decisão definitiva em processo de prestação ou tomada de contas, inclusive especial. |
Singularidade do recurso: ressalvada a hipótese especial dos embargos de declaração, não é viável a interposição de recursos de espécies diferentes em um mesmo processo, nem a interposição sucessiva de recursos da mesma espécie. Essa hipótese é particularmente importante na hipótese de não conhecimento do recurso. É que basta a interposição do recurso, ainda que ele não venha a ser conhecido, para que se vede a possibilidade de ser apresentado novo recurso da mesma espécie no processo, fenômeno conhecido como preclusão consumativa.
Fungibilidade recursal: o rigor no exame do requisito de adequação do recurso é amenizado em certas circunstâncias, pelo princípio da fungibilidade recursal. Por ele, permite-se que o recurso interposto erroneamente seja conhecido e processado, desde que (1) atendidos os pressupostos de admissibilidade do recurso que seria o correto para a espécie e (2) não seja grosseiro o erro cometido na escolha do recurso inadequado.
Exatamente porque o princípio da fungibilidade não permite relevar o chamado “erro grosseiro”, justifica-se o entendimento de não ser possível aplicar a fungibilidade nos casos de recurso de revisão, embargos de declaração e agravo, salvo exceções examinadas no caso concreto. Estas espécies recursais exigem requisitos específicos e apresentam hipóteses de cabimento próprias, como será analisado adiante. Assim, não é possível receber embargos de declaração como pedido de reexame, por exemplo, pois os embargos são, em regra, espécie de recurso adequado para corrigir obscuridade, contradição ou omissão na decisão impugnada. A confusão entre essas hipóteses, portanto, não é tida como justificável.
Admite-se, porém, que o “recurso de reconsideração” interposto em processo de fiscalização seja conhecido e processado como “pedido de reexame”, espécie recursal adequada, desde que preenchidos os requisitos de admissibilidade. Do mesmo modo, é possível receber peça nominada de “pedido de reexame” como “recurso de reconsideração”, quando se tratar de processo de contas.
(Lei 8.443/1992, arts. 30-35 e RI/TCU, arts. 183-186, 277-289)
A observância desse requisito é fundamental, uma vez que esgotado esse prazo opera-se o fenômeno da preclusão, ou seja, a perda da faculdade de recorrer. Excetuando-se situação particular do recurso de reconsideração e do pedido de reexame, examinada no Capítulo 3, o Tribunal não conhecerá de recurso autuado fora do prazo.
Não há um prazo único para todos os tipos de recursos, como se verifica na tabela abaixo.
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Espécie de recurso |
Prazo |
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Agravo |
5 dias |
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Embargos de Declaração |
10 dias |
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Recurso de reconsideração |
15 dias |
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Pedido de Reexame |
15 dias |
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Recurso de Revisão |
5 anos |
Contagem do prazo: o prazo recursal é contado a partir da data do recebimento da notificação no correspondente endereço ou, se for o caso, da data de publicação do acórdão no Diário Oficial da União. Na contagem, exclui-se o dia de início e inclui-se o do vencimento. A contagem é realizada de forma contínua, mas só se inicia a partir do primeiro dia em que houver expediente no Tribunal. De igual modo, se o vencimento recair em dia em que não houver expediente, o prazo será estendido até o primeiro dia útil seguinte. Deve-se observar, no entanto, que o prazo para recorrer não se suspende nem se interrompe em razão do recesso do Tribunal, previsto no art. 68 da Lei 8.443/1992, uma vez que nesse período o funcionamento do Tribunal ocorre em regime diferenciado, mas não há a paralisação dos trabalhos institucionais.
Prazos para recorrentes distintos: o prazo para interposição do recurso é o mesmo para todos os recorrentes. Todavia, como a contagem se dá, como regra, a partir ciência da decisão e considerando que a notificação pode se dar em dias diferentes para responsáveis ou interessados distintos, as datas finais para recebimento dos recursos podem não ser as mesmas para todos eles.
Devolução do prazo: na hipótese de correção ou acréscimos em decisão publicada ou no teor da notificação recebida pelo responsável, a contagem do prazo para recurso só é reiniciada se as retificações contiverem informações substanciais capazes de afetar direito subjetivo do destinatário. Caso corrijam meras inexatidões materiais ou apenas comuniquem o resultado de recurso interposto por outro interessado, o prazo não é restituído. Também se devolve o prazo recursal se durante sua fluência ocorrer o falecimento da parte ou de seu procurador. A devolução do prazo se opera em favor da parte (falecimento de seu representante) ou de seus sucessores (falecimento da parte).
Suspensão do prazo: ao serem opostos embargos de declaração tempestivos, a contagem do prazo para que os demais recursos sejam interpostos é suspensa. Após a ciência do julgamento dos embargos, os prazos voltam a ser contados pelo que restava. Se, todavia, forem conferidos efeitos infringentes aos embargos (ou seja, se a decisão for modificada), os prazos recursais são devolvidos na sua integralidade a todos os interessados.
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Lei 8.443/1992, arts. 31-35 RI/TCU, arts. 277-289 |
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Formalidades e provas: o recorrente deve formular o seu pedido por escrito, em petição recursal articulada que identifique seus autores e contenha os fundamentos de fato e de direito, a decisão ou a relação na qual foi inserida a decisão recorrida, bem como o pedido de nova deliberação. Se o pedido de reexame ou o recurso de reconsideração estiverem baseados em fatos novos que permitam vencer a preliminar da intempestividade (cf. Capítulo 3), esses fatos devem ser destacados e comprovados documentalmente.
O recorrente deve trazer todos os elementos que julgue necessários para sua defesa na instância recursal. Não serão deferidos pedidos para que o Tribunal adote diligências para produção de provas que deveriam ser apresentadas pelo próprio responsável ou interessado.
Princípio da preclusão consumativa: praticado o ato, o recorrente não poderá mais alterá-lo ou complementá-lo. Não há previsão normativa na etapa recursal do TCU para juntada de novos elementos após a interposição do recurso. Essa inviabilidade decorre do princípio da preclusão consumativa (o ato, uma vez praticado, não pode ser repetido ou complementado), justificado, por sua vez, pela necessidade de assegurar-se a razoável duração do processo, cujos atos se encadeiam de modo lógico e progressivo. Ademais, o devido processo legal no TCU impõe a observância dos procedimentos pré-estabelecidos nas normas processuais. O recorrente sabe, quando da interposição do recurso, que não serão criados procedimentos de exceção quando do exame de seu pedido.
Princípio da complementariedade: constitui uma exceção ao princípio da preclusão consumativa, aplicando-se a situação bem específica, assim configurada: o processo é julgado, sendo viável recurso por mais de um recorrente; um deles interpõe seu recurso; em momento posterior, outro recorrente opõe embargos de declaração; o Tribunal acolhe os embargos e a decisão é modificada de alguma forma. Nessa específica hipótese, a parte que já havia recorrido pode complementar suas razões recursais no que se refere à nova realidade advinda do julgamento dos embargos de declaração. A possibilidade, porém, é restrita à impugnação dos gravames gerados pelo acolhimento dos embargos, pois as partes que não foram modificadas continua a incidir o princípio da preclusão consumativa.
Sobre esse princípio da complementariedade, o Regimento Interno do Tribunal prevê que conferidos efeitos infringentes aos embargos de declaração, os prazos recursais serão devolvidos a todos os recorrentes. Logo, os que não haviam recorrido terão o prazo integralmente restituído para fazê-lo. Os que já haviam recorrido, poderão, também no prazo integral do recurso, complementar as razões recursais que haviam apresentado antes da modificação da decisão pelos embargos declaratórios.
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Lei 8.443/1992, arts. 32, 35, 48, 67 RI/TCU, arts. 8º, 14, 278-289 |
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Colegiado responsável pela apreciação do recurso: para exercer sua missão institucional, o Tribunal divide-se em duas câmaras, compostas por quatro ministros e dois ministros-substitutos cada, as quais, ao lado do Plenário, composto pelo Presidente e demais ministros, são os Colegiados competentes para deliberar sobre os processos, inclusive na fase recursal.
O recurso, como regra, é apreciado pelo próprio colegiado que proferiu a decisão recorrida ou, no caso de despacho decisório, pelo colegiado competente para o exame do processo. Em se tratando de recurso de revisão, contudo, a competência é privativa do Plenário, ainda que a decisão impugnada tenha sido proferida por uma das câmaras. Também é do Plenário a competência para apreciar agravo contra despacho decisório ou contra medida cautelar.
Relator do recurso: em se tratando de agravo e de embargos de declaração, o exame do recurso será, como regra, conduzido pelo próprio ministro que proferiu o despacho decisório impugnado ou o voto condutor do acórdão recorrido. Em se tratando de recurso de reconsideração, recurso de revisão ou pedido de reexame, será sorteado outro ministro como relator, entre os integrantes do colegiado competente para o exame do recurso. É usual empregar-se a terminologia “relator a quo” para designar o ministro que proferiu a decisão recorrida, e “relator ad quem” para referir-se ao ministro responsável pela instrução do recurso.
Exame de admissibilidade: interposto o recurso, deve-se verificar, preliminarmente, se estão atendidas as condições necessárias para seu conhecimento (requisitos de admissibilidade). Há requisitos comuns a todos os recursos (cabimento, tempestividade, singularidade, legitimidade para recorrer e interesse recursal), já examinados neste capítulo, assim como há requisitos específicos para alguns recursos, examinados no Capítulo 3.
Se o recurso atende a todas essas condições que viabilizam o exame de seu mérito, o relator profere decisão de conhecimento, e a impugnação passa à próxima fase, de exame de mérito. Caso contrário, o processamento do recurso se encerra em uma decisão de não conhecimento, não se examinando o mérito do recurso. A decisão de não conhecimento pode ser proferida pelo relator, por despacho fundamentado, ou, a seu critério, ser submetida ao colegiado.
Ao conhecer do recurso, o relator fixa os pontos da decisão que sofrerão os efeitos do recurso, de modo que a eficácia das demais questões não é comprometida mesmo que o recurso seja recebido em seu efeito suspensivo (cf. item 2.7, abaixo).
Exame de mérito: se o relator entender admissível o recurso, determinará as providências para sua instrução, saneamento e apreciação, bem como para comunicação aos órgãos ou entidades pertinentes, se houver efeito suspensivo.
O julgamento de mérito compete ao colegiado responsável pela apreciação do recurso, que deliberará a partir de proposta formulada pelo relator. Excepcionalmente, no caso de agravo contra despacho decisório, o próprio relator poderá exercer juízo de retratação, reformando seu despacho sem a necessidade de submeter o feito ao colegiado.
Caso o Tribunal acolha o pedido de anulação, reforma ou integração da decisão recorrida, dará provimento ao recurso. Se entender que não há o erro alegado na impugnação, negará provimento ao recurso. Em se tratando de embargos de declaração, é mais comum falar-se em acolhimento e rejeição dos embargos.
Participação do Ministério Público: a audiência do MP/TCU é opcional (pode ser solicitada a critério do relator do recurso) nos embargos de declaração, nos agravos e em pedidos de reexame em processo de fiscalização de ato ou contrato. Nos demais recursos, a participação do Ministério Público é obrigatória, ainda que o recorrente tenha sido ele próprio e ainda que a hipótese seja de não conhecimento do recurso.
Participação da unidade técnica: varia conforme o tipo de recurso interposto. Os agravos e embargos de declaração são sempre encaminhados ao ministro responsável pela redação da decisão recorrida (o que emitiu o despacho ou, no caso de acórdão, o que proferiu o voto acolhido pelo Tribunal, seja o relator ou o revisor), não sendo necessária a participação das unidades técnicas do Tribunal no exame dessas duas espécies recursais. As unidades atuarão apenas se requerido pelo relator do recurso.
Nos demais casos (pedido de reexame, recurso de reconsideração e recurso de revisão), o recurso é autuado pela unidade em que se encontra o processo e encaminhado à Secretaria de Recursos – Serur, para exame de admissibilidade. Após a proposta de admissibilidade pela Serur, o relator do recurso é designado por sorteio eletrônico automático e o processo lhe é encaminhado, para proferir juízo de admissibilidade (conhecimento ou não do recurso).
Se conhecido, o recurso retorna à unidade técnica competente para a instrução de mérito, que em regra, é a própria Serur. Todavia, há tratamento diferenciado para os recursos de revisão interpostos pelo Ministério Público e que acarretam a reabertura de processos de contas ordinárias (art. 288, § 2°, do Regimento Interno). Nessa hipótese, o exame de mérito é atribuído não à Serur, mas à própria unidade técnica competente para o exame das contas.
Sustentação oral: No julgamento de recurso de revisão, recurso de reconsideração e pedido de reexame, o recorrente pode produzir sustentação oral, pessoalmente ou por procurador devidamente constituído. Para tanto, deverá requerer essa faculdade ao Presidente do colegiado até quatro horas antes do início da sessão em que o recurso será apreciado. Já na apreciação de embargos de declaração e de agravo não se admite sustentação oral.
Contrarrazões recursais: durante toda a tramitação, o processo deve respeitar o princípio do contraditório. Especificamente na fase recursal, a parte terá oportunidade de contraditar a impugnação apresentada por outra parte, quando houver interesses opostos. Do mesmo modo, poderá apresentar contrarrazões nos recursos interpostos pelo Ministério Público quando tais recursos tenderem a agravar a situação do responsável. As contrarrazões devem ser apresentadas no mesmo prazo dado ao recurso.
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Lei 8.443/1992, arts. 33, 35 e 48 RI/TCU, arts. 281, 285-289 |
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Os recursos podem ter dois efeitos básicos: o devolutivo e o suspensivo.
Efeito devolutivo: em função do recurso, a matéria é devolvida a julgamento, reabrindo-se a possibilidade de a causa ser apreciada novamente, nos limites autorizados por cada tipo de recurso, o que poderá resultar na anulação ou modificação da decisão antes adotada. Esse é um efeito comum aos recursos, existente para excepcionar a regra de que “nenhum juiz decidirá novamente as questões já decididas”: por força do efeito devolutivo do recurso, o rejulgamento torna-se possível.
Efeito suspensivo: em termos práticos, mais importante é o efeito suspensivo do recurso, pois, quando presente, impede a eficácia prática da decisão impugnada, ou seja, obsta seu cumprimento. Note-se, porém, que se o recurso versar sobre item específico do acórdão ou despacho decisório, os demais itens não sofrem o efeito suspensivo, mantendo, portanto, a exigibilidade de seus comandos. Essa a razão por que, ao conhecer do recurso, cabe ao relator fixar os pontos sobre os quais recai a impugnação.
- Dispõem de efeito suspensivo: os embargos de declaração, os pedidos de reexame e os recursos de reconsideração quando interpostos tempestivamente (há previsão legal para interposição desses dois últimos recursos fora do prazo ordinário de quinze dias, observados os requisitos adicionais que serão detalhados no Capítulo 3, hipótese em que não terão efeito suspensivo).
- Não dispõem de efeito suspensivo: o recurso de revisão e, quando interpostos fora do prazo ordinário de quinze dias, o pedido de reexame e o recurso de reconsideração.
- Pode ou não dispor de efeito suspensivo: o agravo, em que a concessão ou não desse efeito ficará a critério do relator, ponderando-se as circunstâncias do caso.
Possibilidade de não se conferir efeito suspensivo: nas hipóteses em que a lei prevê tal efeito, o Tribunal, excepcionalmente, pode não o conferir, diante das particularidades do caso concreto. O fundamento básico para tanto reside no poder geral de cautela, que possibilita ao Tribunal adotar medidas de urgência para resguardar a utilidade do processo. Trata-se, porém, de medida que só se justifica em caso de fundado receio de grave lesão ao erário, ao interesse público, ou de risco de ineficácia da decisão final.
Expansão dos efeitos do recurso: como regra, os efeitos do recurso ficam restritos à pessoa do recorrente e à matéria impugnada. Há situações, no entanto, em que há uma natural expansão desses efeitos, notadamente quando o julgamento impor as mesmas consequências, pelos mesmos fundamentos, a mais de um responsável, mas nem todos recorrerem. Nesse caso, pode haver:
- Expansão subjetiva dos efeitos do recurso: o Regimento Interno dispõe que havendo mais de um responsável pelo mesmo fato, o recurso apresentado por um deles aproveitará a todos, mesmo àquele que houver sido julgado à revelia, no que concerne às circunstâncias objetivas, não aproveitando no tocante aos fundamentos de natureza exclusivamente pessoal.
- Expansão objetiva dos efeitos do recurso: excepcionando a regra geral de que o efeito devolutivo do recurso permite o rejulgamento apenas da matéria impugnada (e as questões de ordem pública, a que é dado ao julgador conhecer de ofício), para o recurso de revisão há previsão legal específica de expansão desse efeito, viabilizando-se que “o acórdão que der provimento a recurso de revisão” promova “a correção de todo e qualquer erro ou engano apurado”, ainda que não impugnados no recurso. Para isso, há previsão regimental para que a instrução do recurso contemple “todos os elementos constantes dos autos”.
Especificamente quanto ao efeito suspensivo dos recursos, este pode ser estendido aos responsáveis condenados em solidariedade. Essa postura de maior cautela é recomendável ante a consideração de que o título executivo em causa (o acórdão condenatório proferido pelo TCU, ou a CDA resultante da correspondente inscrição em dívida ativa) é qualificado pela Lei como título executivo extrajudicial. E o título extrajudicial precisa estar completamente formado para que tenha força executiva, conforme previsto no Código de Processo Civil (artigo 587).
Portanto, quando o recurso conhecido com efeito suspensivo tiver sido interposto por apenas um ou alguns dos responsáveis condenados por débito solidário, o seu efeito suspensivo deve ser estendido aos demais codevedores solidários que não interpuseram recurso. Esse procedimento pode ser aplicado, caso necessário, à eventual multa e outras sanções acessórias ao débito solidário, dentre elas o registro em sistemas como o Cadirreg.
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RI/TCU, arts. 277, V, e 289 |
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Cabimento: é o recurso próprio para impugnar despacho decisório do Presidente do Tribunal, de presidente de câmara ou de relator, desfavorável à parte, ou acórdão que tenha adotado medida cautelar.
Prazo: cinco dias.
Efeito suspensivo: poderá ser conferido, a critério do relator do agravo, em função das especificidades do caso.
Procedimento: a relatoria do agravo compete à autoridade que proferiu o despacho decisório impugnado ou ao redator do acórdão, se for o caso. Se o agravo for interposto contra acórdão proferido em processo relatado por ministro substituto convocado, este permanecerá vinculado ao respectivo processo. Se o despacho agravado for do Presidente do Tribunal ou de presidente de câmara, o julgamento será presidido por seu substituto, e o presidente agravado votará no julgamento. O agravo permite o juízo de retratação, ou seja, o prolator da decisão agravada pode reformar seu despacho, caso entenda procedentes as razões do recurso. No julgamento, não se admite sustentação oral. A audiência do Ministério Público não é obrigatória.
(Lei 8.443/1992, arts. 32, II, e 34 e RI/TCU, arts. 277, III, e 287)
Cabimento: é o recurso apto a impugnar obscuridade, omissão ou contradição na decisão recorrida. Tem, portanto, requisito específico de admissibilidade, consistente na arguição de um desses citados vícios. Se o recorrente pretender discutir matérias de outra natureza, os embargos de declaração não deverão ser admitidos.
Prazo: dez dias.
Efeito suspensivo: os embargos de declaração suspendem os prazos para cumprimento da decisão embargada e para interposição dos demais recursos, exceto quanto aos itens não alcançados pela impugnação. Os prazos voltam a correr, pelo restante, a partir da ciência da decisão que apreciou os embargos ou da sua publicação no Diário Oficial da União. Esse efeito não ocorre, porém, se forem considerados meramente protelatórios.
Efeito infringente: os embargos de declaração não objetivam discutir erros de procedimento ou de julgamento do processo, razão por que não são aptos a anular ou reformar a decisão recorrida. Excepcionalmente, porém, é possível que a correção do vício alegado (a omissão sobre ponto relevante da defesa, por exemplo) leve naturalmente a um daqueles resultados. Nessa hipótese, são conferidos efeitos infringentes (modificativos) aos embargos de declaração. Se isso ocorrer, o prazo para os demais recursos são devolvidos a todos os interessados. É importante notar, contudo, que os embargos de declaração só podem ter efeitos infringentes como consequência inevitável da eliminação da obscuridade, contradição ou omissão do ato recorrido.
Procedimento: a relatoria dos embargos de declaração compete ao próprio redator da decisão impugnada. No caso de acórdão relatado por ministro substituto convocado, este permanece vinculado ao processo. Se o redator do acórdão embargado já tiver deixado de integrar a câmara que proferiu o julgamento, ainda assim relatará o processo e proferirá seu voto no colegiado de origem. No julgamento, não se admite sustentação oral. A audiência do Ministério Público não é obrigatória.
(Lei 8.443/1992, art. 48 e RI/TCU, arts. 277, II, e 286)
Cabimento: é cabível contra a decisão de mérito proferida em processos concernentes a ato sujeito a registro (admissão de pessoal e concessão de aposentadorias, reformas e pensões) e a fiscalização de atos e contratos (ou seja, nos processos que não sejam de prestação ou tomada de contas, inclusive especial).
Prazo e efeitos: se interposto no prazo ordinário de quinze dias, não exige requisitos de admissibilidade específicos e terá efeito suspensivo quanto aos itens da decisão impugnados. Vencido esse prazo, e dentro de um período adicional de cento e oitenta dias, tem como requisito adicional de admissibilidade a superveniência de fatos novos e não terá efeito suspensivo.
Processamento: no pedido de reexame em processo de fiscalização de ato ou contrato, a audiência do Ministério Público não é obrigatória. No julgamento, admite-se sustentação oral. No mais, observa o rito de processamento e julgamento já descrito no item 2.6, retro.
(Lei 8.443/1992, arts. 32, I, e 33 e RI/TCU, arts. 277, I, e 285)
Cabimento: é específico para impugnar decisão definitiva em processos de prestação ou tomada de contas, inclusive especial.
Prazo e efeitos: se interposto no prazo ordinário de quinze dias, não exige requisitos de admissibilidade específicos e terá efeito suspensivo dos itens da decisão impugnados. Vencido esse prazo, e dentro de um período adicional de cento e oitenta dias, tem como requisito adicional de admissibilidade a superveniência de fatos novos e não terá efeito suspensivo.
Processamento: no recurso de reconsideração, a audiência do Ministério Público é obrigatória, ainda que o recorrente tenha sido ele próprio. No julgamento, admite-se sustentação oral. No mais, observa o rito de processamento e julgamento já descrito no item 2.6, retro.
(Lei 8.443/1992, arts. 32, III, e 35 e RI/TCU, arts. 288)
Cabimento: é cabível contra decisão definitiva em processo de tomada ou prestação de contas, inclusive especial. Conta com requisitos específicos de admissibilidade, quais sejam:
- Erro de cálculo nas contas;
- Falsidade ou insuficiência de documentos em que se tenha fundamentado o acórdão recorrido; ou
- Superveniência de documentos novos com eficácia sobre a prova produzida.
Prazo e efeitos: se interposto no prazo ordinário de quinze dias, não exige requisitos de admissibilidade específicos e terá efeito suspensivo quanto aos itens da decisão impugnados. Vencido esse prazo, e dentro de um período adicional de cento e oitenta dias, tem como requisito adicional de admissibilidade a superveniência de fatos novos e não terá efeito suspensivo.
Processamento: no pedido de reexame em processo de fiscalização de ato ou contrato, a audiência do Ministério Público não é obrigatória. No julgamento, admite-se sustentação oral. No mais, observa o rito de processamento e julgamento já descrito no item 2.6, retro.
Fonte: Tribunal de Contas da União.
